ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 1 августа 2005 г. N 0100/5932-03-32
О правовых основаниях защиты прав
потребителей в сфере долевого строительства жилья
Значительное число обращений граждан
по поводу нарушения их прав при исполнении соответствующими контрагентами
взятых на себя договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со
строительством (приобретением в собственность) различных объектов недвижимости,
к числу которых в первую очередь относится жилье в многоквартирных домах,
свидетельствует о необходимости уделения данной
проблематике со стороны Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека повышенного внимания.
Правоприменительная практика, накопленная в
рассматриваемом вопросе, позволяет в настоящее время достаточно четко в каждом
конкретном случае определять характер и правовую природу указанных отношений, и
в конечном итоге как предупреждать, так и пресекать соответствующие нарушения
потребительского законодательства (причем не только в
судебном, но и в досудебном, а также административном порядке).
В своей практической деятельности,
связанной со строительством тех или иных объектов недвижимости (к числу которых
в первую очередь относятся квартиры в многоквартирных жилых домах),
хозяйствующие субъекты при разработке соответствующих схем привлечения денежных
средств граждан используют различные договоры, наиболее распространенными из
которых являются договоры о долевом участии в строительстве, договоры долевого
финансирования (инвестирования), договоры о совместной деятельности (простого
товарищества) и т.д. Однако несмотря на многовариантность
названий договоров (зачастую связанную с сознательной подменой понятий) и
наименований сторон (дольщики, инвесторы, пайщики, вкладчики и т.д.), по своей
сути и содержанию они во-многом идентичны. Данное
обстоятельство, подтвержденное неоднократным предметным анализом указанных
договоров, позволяет выработать вполне определенные критерии их оценки.
Поскольку вплоть до последнего
времени ни Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), ни
какой-либо специальный закон или подзаконный акт "договор долевого
участия" - наиболее распространенный тип договора, практикуемый в
рассматриваемой сфере правоотношений, как таковой вообще никак не выделяли
(Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных
домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации" вступил в силу только с 1
апреля 2005 года и распространяется на отношения, связанные с привлечением
денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания)
многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, разрешения
на строительство которых получены после вступления его в силу), Роспотребнадзор считает, что при определении норм
законодательства, подлежащих применению при его оценке в каждом конкретном
случае, следует исходить из нижеследующего.
1. Граждане (физические лица) и юридические лица
свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договоров и в
определении любых, не противоречащих законодательству, условий договора, что в
целом отражает принципы и стандарты, используемые в международной практике. Однако
несмотря на то, что согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны
в заключении договора и могут заключать договор как
предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, а
понуждение к заключению договора не допускается, любой договор должен
соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными
правовыми актами, как того требует ст. 422 ГК РФ.
2. Существо каждого договора определяется его
содержанием, а не названием. Ст. 431 ГК РФ предусматривает, что при толковании
условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся
в нем слов и выражений и в случае неясности буквальное значение условия
договора устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом
договора в целом. При невозможности определить содержание договора изложенным
способом данная статья предписывает выяснить действительную волю сторон, имея в
виду цель соглашения. При этом предлагается "принять во внимание все
соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры и
переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи
делового оборота, последующее поведение сторон".
3. Как правило, условиями
большинства "договоров долевого участия" в строительстве жилья
предусмотрено, что гражданин принимает в нем участие посредством вложения
определенной денежной суммы в строительство конкретного объекта недвижимости, а
хозяйствующий субъект осуществляет соответствующее строительство на
привлеченные денежные средства и принимает на себя обязательство по окончании
строительства предоставить гражданину жилую площадь в виде квартиры, которая
затем в соответствии с действующим законодательством и на основании
указанного договора оформляется в собственность гражданина.
Определяя таким образом вышеназванные
условия в качестве базовых в оценке правовой природы рассматриваемого типа
договора в целом (применительно к соответствующим правоотношениям, возникшим до
введения в действие Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ) и соотнося их с
нормами потребительского законодательства, можно сделать вывод о том, что, как
правило, "стандартный" "договор долевого участия" в
строительстве многоквартирного жилого дома, заключаемый гражданином -
физическим лицом с одной стороны и организацией-застройщиком (генеральным
подрядчиком и т.д.) с другой, прежде всего и по следующим основаниям не должен
квалифицироваться как инвестиционный:
во-первых, в соответствии со ст. 1
Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в
РСФСР" и ст. 1 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об
инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений" инвестициями являются такие денежные средства,
которые вкладываются в объекты предпринимательской и других видов деятельности
в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта, тогда как для
граждан-"инвесторов" целью заключения рассматриваемого договора
является очевидное желание получить (приобрести) жилое помещение - квартиру,
предназначенную для удовлетворения личных (семейных) нужд, которая к тому же в
данном случае не является для них объектом предпринимательской деятельности
(исходя из определения таковой, данного в ст. 2 ГК РФ);
во-вторых, инвестиционная деятельность
предполагает помимо финансовых вложений еще и осуществление практических
действий со стороны инвестора по реализации соответствующих инвестиций (ст. 6
"Права инвесторов" ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ), в то время как лицо,
вносящее денежные средства по "договору долевого участия", не только
никак не участвует в последующем в реализации программы строительства, но и не
имеет возможности осуществлять какой-либо действенный контроль за их целевым и своевременным
использованием, что применительно к рассматриваемому типу отношений
подтверждается среди прочего многочисленными фактами необоснованного (без
какого-либо согласования с "инвестором"-"дольщиком")
переноса сроков завершения строительства, требованиями к
"инвестору"-"дольщику" о необходимости осуществления
дополнительных, не предусмотренных договором, денежных выплат с целью покрытия
неких общих (также не согласованных предварительно) расходов и т.д.
Помимо этого, рассматриваемый договор,
предполагающий все то же "долевое участие" в
строительстве, по нижеизложенным основаниям не может и не должен определяться в
качестве договора о совместной деятельности (договора простого товарищества):
1) в контексте п. 1 ст. 1041 ГК РФ
стороны договора простого товарищества (товарищи) объединяют свои средства в
целях осуществления деятельности, направленной на извлечение прибыли либо на
достижение иных не противоречащих закону целей, тогда как в "договоре
долевого участия" в строительстве жилья единство цели деятельности и
объединения денежных средств участников обязательства не прослеживается вовсе,
поскольку одна сторона - организация-застройщик, аккумулирующая денежные средства
граждан, осуществляет предпринимательскую деятельность, а другая -
гражданин-"дольщик" действует для удовлетворения личных (бытовых,
семейных) нужд;
2) поскольку по смыслу главы 55 ГК
РФ в качестве участников простого товарищества могут выступать только лица
(товарищи), заключившие соответствующий договор (ст. 1041 ГК РФ), отношения
товарищей с третьими лицами (предполагающие совершение тех или иных сделок) не
означают, что эти третьи лица становятся при этом участниками договора простого
товарищества, так как понятия "товарищ" и "третье лицо" в
гражданско-правовом смысле не являются идентичными (ст. 308 ГК РФ). В этой
связи включение в рассматриваемый договор в той или иной форме положения о том,
что третьи лица и стороны являются участниками единого простого товарищества,
должно быть признано недействительным по причине его несоответствия
обязательственному праву. При этом также следует иметь в виду,
что при "долевом строительстве" никакая совместная деятельность даже
потенциальных товарищей не осуществляется ими по определению, так как отдельные
"дольщики" с правовой точки зрения никак не связаны между собой
какими бы то ни было взаимными обязательствами, а исполнитель соответствующих
строительных работ (организация-застройщик) осуществляет свою деятельность по
отношению к ним абсолютно автономно;
3) ст. 1050 ГК РФ содержит
исчерпывающий перечень оснований прекращения договора простого товарищества и
устанавливает солидарную ответственность для товарищей по неисполненным
обязательствам в отношении третьих лиц с момента прекращения договора, тогда
как гражданин-"дольщик", исходя из содержательной стороны
рассматриваемого договора, не обязан нести никакой ответственности перед
третьими лицами по обязательствам, возникшим между ними и исполнителем
(организацией-застройщиком) в ходе строительства соответствующего жилья - квартиры в период
действия договора. При этом ни указанная статья, ни в целом
глава 55 ГК РФ не предусматривают возможности "замены" товарища в
договоре о совместной деятельности в порядке перехода прав кредитора к другому
лицу или в порядке перевода долга (т.е. в соответствии с положениями главы 24
ГК РФ), тогда как на практике перемена лица в обязательстве, связанном со
строительством жилья в многоквартирном доме, предполагающая
"замену" одного "дольщика" другим, происходит довольно
часто.
Все вышеизложенное позволяет
говорить о том, что договоры, заключаемые между гражданами с одной стороны и
строительными организациями-застройщиками с другой, предметом которых является
строительство конкретных объектов недвижимости (в том числе жилых помещений -
квартир в многоквартирных жилых домах), по своему содержанию (в подавляющем
большинстве случаев) являются гражданско-правовыми договорами строительного
подряда, по которым подрядчик обязуется в установленный договором срок
построить по заданию заказчика в лице гражданина определенный объект
недвижимости, а заказчик обязуется принять результат работы, оплатив
обусловленную договором цену.
Согласно ст. 9 Федерального закона
от 26.01.1996 N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского
кодекса Российской Федерации" "в случаях, когда одной из сторон в
обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий
либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для
личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве
в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными
потребителю Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей"
и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами".
В соответствии со ст. 4 этого же Федерального
закона Закон РФ "О защите прав потребителей" применяется к отдельным
видам гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей Гражданскому
кодексу РФ. В этой связи, учитывая, что по рассматриваемому
договору работы выполняются для удовлетворения бытовых (личных, семейных)
потребностей граждан, к отношениям, возникшим между ними и хозяйствующими
субъектами на его основе, согласно положениям п. 3 ст. 730 и п. 3 ст. 740 ГК РФ
в рамках положений обязательственного права гражданского законодательства
должны применяться и соответствующие положения Закона РФ "О защите прав
потребителей".
Поскольку данное обстоятельство имеет большое
значение для потребителей в первую очередь за счет возможности использования
гарантированных законом методов гражданско-правовой защиты их нарушенных прав,
при их выборе в каждом конкретном случае необходимо исходить из следующего.
Согласно ст. 309 ГК РФ обязательства, взятые на
себя сторонами по договору, должны исполняться надлежащим образом в
соответствии с условиями обязательства и требованиями закона. Поэтому, если в
установленный договором срок не выполняется весь комплекс работ, связанных со
строительством и передачей потребителю в собственность соответствующей
квартиры, исполнитель нарушает п. 1 ст. 27 Закона РФ "О защите прав
потребителей".
Последствия нарушения исполнителем сроков
выполнения работ регламентируются ст. 28 Закона РФ "О защите прав
потребителей", согласно соответствующим положениям
которой потребитель по своему выбору вправе:
- назначить исполнителю новый срок;
- потребовать уменьшения цены за выполнение
работы;
- отказаться от исполнения договора о выполнении
работы.
Потребитель вправе потребовать также полного
возмещения убытков, причиненных ему в связи с нарушением сроков выполнения
работы.
Помимо этого, п. 5 той же ст. 28 предусматривает
обязанность исполнителя выплатить потребителю неустойку за каждый день
просрочки исполнения обязательства, которая определяется в размере трех
процентов цены выполнения работы. Если же указанная цена в договоре отдельно не
определена, то расчет неустойки ведется от общей цены заказа, в результате чего
ее максимальный размер может соответствовать стоимости квартиры по договору.
При этом положение о добровольном порядке удовлетворения требования потребителя
об уплате неустойки закреплено п. 5 ст. 13 Закона РФ "О защите прав
потребителей".
Оценивая в этой связи условия
каждого конкретного договора об ответственности исполнителя
(организации-застройщика) за просрочку выполнения взятых им на себя
обязательств по строительству, следует иметь в виду, что если они минимизируют
размер этой ответственности относительно положений, предусмотренных
законодательством, они признаются ничтожными в силу императивных норм п. 2 ст.
400 ГК РФ и п. 1 ст. 16 Закона РФ "О защите прав потребителей".
В случае передачи потребителю квартиры с
недостатками исполнителем будут нарушены соответствующие положения ст. 4 Закона
РФ "О защите прав потребителей".
Правовые последствия обнаружения потребителем
недостатков в выполненной работе регламентируются ст. 29 Закона РФ "О
защите прав потребителей", согласно п. 1 которой потребитель по своему
выбору вправе требовать:
- безвозмездного устранения недостатков
выполненной работы;
- соответствующего уменьшения цены выполненной
работы;
- возмещения понесенных им расходов по устранению
недостатков выполненной работы своими силами или третьими лицами.
Кроме того, потребитель вправе отказаться от
исполнения договора о выполнении работы, если в установленный договором срок
недостатки выполненной работы не устранены исполнителем или обнаружены
существенные недостатки выполненной работы.
При этом потребитель вправе потребовать также
полного возмещения убытков, причиненных ему в этой связи.
Ст. 31 Закона РФ "О защите прав потребителей"
предусматривает, что требования потребителя, предусмотренные п. 1 ст. 28 и п.
п. 1, 4 ст. 29, подлежат удовлетворению в десятидневный срок со дня их
предъявления. За нарушение этого срока исполнитель уплачивает
потребителю за каждый день просрочки неустойку, размер и порядок исчисления
которой определяется в соответствии с п. 5 ст. 28 Закона РФ "О защите прав
потребителей" (при этом необходимо иметь в виду, что согласно ст. 333 ГК
РФ суд вправе уменьшить неустойку (ее общую сумму), если она явно несоразмерна
последствиям нарушения обязательства. Исчерпывающий перечень изъятий из
этого общего правила, касающегося в том числе и
соответствующих положений Закона РФ "О защите прав потребителей",
содержится в абзаце втором той же ст. 333 ГК РФ).
В то же время следует отметить,
что в некоторых случаях распространению норм Закона РФ "О защите прав
потребителей" на договоры с участием граждан, по сути вкладывающих
денежные средства в объекты все того же "долевого строительства",
объективно препятствует применение хозяйствующими субъектами таких положений
действующего законодательства, которые по формальным основаниям исключают
возможность отнесения граждан, вступающих с ними в соответствующие
правоотношения, к потребителям. Подобное, в частности, происходит тогда, когда
гражданин становится участником - вкладчиком (коммандистом)
товарищества на вере (коммандитного товарищества), которое в соответствии со
ст. 66 ГК РФ является коммерческой организацией.
Правовое положение участников товарищества на
вере регулируется ст. ст. 82 - 86 ГК РФ, а права и обязанности вкладчиков - ст.
85 ГК РФ.
Придание со стороны так
называемого полного товарища договору, заключаемому с участником-вкладчиком,
всех признаков отношений, характерных для коммандитного товарищества, не
позволяет рассматривать последнего в качестве потребителя, поскольку названный
договор по определению не связан с возмездным оказанием услуг (выполнением
работ), а его предметом является внесение соответствующего вклада в складочный
капитал товарищества (при этом какие-либо сведения об объекте строительства в
самом договоре изначально, как правило, вообще отсутствуют, а вопрос предоставления гражданину
соответствующей квартиры решается путем составления дополнительного соглашения
с участником-вкладчиком, допускающего возможность получения коммандистом
взамен соответствующей доли в складочном капитале (с частью прибыли
товарищества) объекта недвижимого имущества).
В дополнение к вышеизложенному
и в связи с введением в действие с 1 апреля 2005 года Федерального закона от
30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных
домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации" обращаю внимание также на
нижеследующее:
1. Часть 9 ст. 4 указанного законодательного акта
предусматривает, что "к отношениям, вытекающим из договора, заключенного
гражданином - участником долевого строительства исключительно для личных,
семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением
предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской
Федерации о защите прав потребителей в части, не урегулированной настоящим
Федеральным законом".
2. В соответствии с частью 1 ст. 23 названного
Федерального закона государственное регулирование, контроль и надзор в области
долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости
осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а
также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их
компетенции.
С учетом п. 5.1.2 Положения о
Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
30.06.2004 N 322, закрепившего за Роспотребнадзором
компетенцию по осуществлению государственного контроля за соблюдением законов и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в
области защиты прав потребителей, вышеуказанное означает, что отношения с
участием граждан-потребителей в сфере долевого строительства
многоквартирных домов и иных объектов недвижимости являются предметом
соответствующей контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы и ее
территориальных органов, связанной среди прочего с реализацией полномочий,
установленных ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей", а также
выявлением в рассматриваемой сфере правоотношений административных
правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. ч. 1, 2 ст. 14.8 КоАП РФ.
В то же время, не являясь уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в
области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости, Роспотребнадзор не вправе осуществлять
административное производство по ст. 14.28 и части 4 ст. 19.5 КоАП РФ.
Прошу учесть вышеизложенное
при организации практической деятельности территориальных управлений Роспотребнадзора, связанной с обеспечением защиты прав
потребителей в сфере строительства многоквартирных жилых домов и иных объектов
недвижимости в субъектах Российской Федерации, в том числе в ходе обеспечения
соответствующей судебной защиты прав потребителей.
Сводную обзорную информацию, характеризующую
основные направления защиты прав потребителей в указанной сфере за текущий год,
прошу представить в Роспотребнадзор на бумажном
носителе и по электронной почте до 20 декабря 2005 года.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО